（原標題：20余省推廣，最長20天的獨生子女護理假為何落地難？）

12月初，西安市民政局等四部門聯(lián)合發(fā)布的《老年人患病住院治療期間子女享受帶薪護理時間實施辦法（試行）》（下稱《辦法》）讓沉寂已久的“帶薪護理假”（下稱“護理假”）重回大眾視野。

《辦法》提出，在父母患病住院治療期間，獨生子女一年內(nèi)有累計不超過二十天的護理假，非獨生子女累計有不超過十天的護理假。職工休護理假期間，用人單位不得扣減職工工資、獎金、津貼等福利待遇。

據(jù)經(jīng)濟觀察網(wǎng)統(tǒng)計，最近五年，共有二十余省份陸續(xù)推出了護理假制度，護理假設定了父母患病住院這一前置條件，假期時長從五天至二十天不等。其中，山西、福建等十余省份明確提出員工休護理假期間，工資福利待遇不變。

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學勞動經(jīng)濟學院副教授、中國新就業(yè)形態(tài)研究中心主任張成剛表示，一方面，在老齡化程度不斷加深的背景下，老年人的就醫(yī)需求量不斷增加。其中高齡或失能、半失能老人就醫(yī)時，更需要有人陪護；另一方面，目前公共陪護服務力量不足，市場化陪護質(zhì)量參差不齊。因此，護理假的制定與推廣非常有必要。

只是，多方研究者都不約而同地提到較少企業(yè)嚴格執(zhí)行這項制度，員工也較少申請護理假，這也讓護理假流于形式。上海保華律師事務所合伙人楊杰表示，因護理假而發(fā)生的勞動爭議案例數(shù)量占整體勞動爭議數(shù)量的比例非常低。當父母生病住院時，更多人會選擇休年假或事假去照顧。

張成剛表示，當前勞動者中相當一部分為獨生子女，他們在平衡工作和家庭上面臨著巨大的壓力，因此護理假的必要性也在逐步上升。但是，護理假的推行要盡可能避免“政府請客，企業(yè)買單”的情況。如何平衡個人、企業(yè)以及勞動者的權益，讓護理假能更好地執(zhí)行落地，仍需政策的進一步完善。

多省熱推，但落地難

護理假是一項新興的假期制度。

2016年5月，《河南省人口與計劃生育條例》最早提出獨生子女的父母年齡達到60歲并住院時，子女可每年累計申請最多二十天的護理假。

2021年6月，中共中央、國務院發(fā)布的《關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》（下稱《決定》）提出，探索設立獨生子女父母護理假制度。

隨后一年，十余個省份提出設立護理假。

截至目前，共計二十余省份推出護理假制度。其中，河南等十四省份的護理假僅面向獨生子女；四川等十一省則針對獨生子女、非獨生子女推出了不同假期長度的護理假；山西、廣東兩省未區(qū)別對待。

經(jīng)濟觀察網(wǎng)統(tǒng)計顯示，針對獨生子女，八省提出了最多二十天的護理假，十二省提出最多十五天的護理假。

（圖片來源：經(jīng)濟觀察網(wǎng)根據(jù)各省政策整理）

但在護理假政策熱的同時，其落地難的狀況也值得關注。

楊杰發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中很少有勞動者主動就護理假申請勞動爭議仲裁。“究其原因，一方面，部分勞動者并不了解護理假制度；另一方面，勞動者在休假時會有顧慮，他們更關注休病假、年假等，護理假在請假的優(yōu)先級中往往靠后。”

西安市在發(fā)布的《辦法》中提到，人社行政執(zhí)法部門應做好監(jiān)管，勞動者權益受到侵害時，有渠道反映、投訴。用人單位不支付子女護理期間應享有的工資福利待遇的，由人社部門責令限期給付，拒不執(zhí)行的，根據(jù)相關規(guī)定進行處罰。

張成剛說，各地政府部門也很少強制要求企業(yè)執(zhí)行護理假制度，更多是引導企業(yè)具備護理假意識。“這相當于政府部門將休護理假的權利交給勞動者，讓勞動者和企業(yè)進行博弈。如果勞動者博弈力量較大，企業(yè)就必須執(zhí)行護理假制度；如果勞動者放棄這項權利，政府部門也不會主動追究企業(yè)是否執(zhí)行護理假。”

楊杰表示，相較于推行護理假，人社部門需要更全面地考量就業(yè)、工資拖欠、社保繳納等問題。以年休假制度為例，1995年《中華人民共和國勞動法》正式確立了帶薪年休假制度，但直到2008年《職工帶薪年休假條例》開始實施，年休假制度才逐步落實，至今年休假制度的實際落實情況也較為一般。在這樣的背景下，護理假這樣一項新興的假期制度肯定更難強制執(zhí)行。

“政府請客、企業(yè)買單”，成本該誰擔

楊杰表示，雖然《決定》針對優(yōu)化生育提出了多項舉措，但護理假是在各地推廣最快、最全面的舉措之一。深層次的原因是：多地在設立的“帶薪護理假”實際是由企業(yè)支付成本，而政府部門不需要承擔太多。

張成剛表示，任何假期的設定，都必須仔細考量社會收益和企業(yè)成本的平衡。如果是提供帶薪護理假，企業(yè)除了要支付員工工資，還需要額外協(xié)調(diào)人員接替相關工作，這也可能給企業(yè)帶來損失。推廣護理假，要盡可能避免“政府請客，企業(yè)買單”的情況。

張成剛說，目前企業(yè)尤其是中小微企業(yè)已面臨較大的經(jīng)營壓力，如果讓企業(yè)承擔員工休護理假的所有成本，企業(yè)必然會面臨更大的經(jīng)營壓力。

此前有專家曾呼吁通過定向提供額外補貼或者稅收優(yōu)惠的方式來降低企業(yè)成本負擔，進而鼓勵企業(yè)推行護理假。張成剛表示，這樣的制度設計會涉及群體公平問題。“比如目前也推行了孕期、產(chǎn)期和哺乳期休假的制度，但并不會因某個企業(yè)雇傭更多女員工，就給予企業(yè)額外補貼。”

中國老年學和老年醫(yī)學學會社區(qū)居家養(yǎng)老分會副會長鄭志剛表示：“短期看，護理假的執(zhí)行可能會帶來企業(yè)成本的增加。但如果算宏觀層面的賬，即護理假在社會層面產(chǎn)生的價值超過企業(yè)層面的成本損失，那么護理假就應該嚴格執(zhí)行?，F(xiàn)代社會‘以人為本’，需要滿足人的特定需求。”

鄭志剛說，一方面，在老齡化程度不斷加深且家庭少子化的背景下，護理假的推行與完善十分必要；另一方面，護理假只是居家養(yǎng)老服務體系的一部分，為保障老人的養(yǎng)老、醫(yī)療、陪護需求，其他政策體系也需要完善。

楊杰認為未來需要形成護理假成本的多方共擔機制。他表示，贍養(yǎng)照顧老人為子女的法定義務，國家也應通過社會保障制度為老人的養(yǎng)老、就醫(yī)提供保障。當前企業(yè)的經(jīng)營成本并不低，如果強制執(zhí)行護理假，相當于要求企業(yè)承擔本屬于子女和社會的責任。但實施護理假是社會發(fā)展尤其是老齡化社會的內(nèi)在需求，未來可以探索建立如生育保險一樣的制度，從而讓個人與社會來共同承擔護理假的成本，這樣既有利于家庭照料，也有利于減輕企業(yè)壓力。

張成剛表示，護理假標準需要進一步完善。例如需要依據(jù)老年人的年齡、疾病狀態(tài)以及需要的陪護等級等因素，來決定護理假的長度，從而讓真正有需求的人能規(guī)范地休護理假。此外，因國內(nèi)勞動力市場龐大且復雜，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，由各地探索和執(zhí)行護理假制度更具可行性。

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