（原標(biāo)題：20余省推廣，最長(zhǎng)20天的獨(dú)生子女護(hù)理假為何落地難？）

12月初，西安市民政局等四部門聯(lián)合發(fā)布的《老年人患病住院治療期間子女享受帶薪護(hù)理時(shí)間實(shí)施辦法（試行）》（下稱《辦法》）讓沉寂已久的“帶薪護(hù)理假”（下稱“護(hù)理假”）重回大眾視野。

《辦法》提出，在父母患病住院治療期間，獨(dú)生子女一年內(nèi)有累計(jì)不超過二十天的護(hù)理假，非獨(dú)生子女累計(jì)有不超過十天的護(hù)理假。職工休護(hù)理假期間，用人單位不得扣減職工工資、獎(jiǎng)金、津貼等福利待遇。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，最近五年，共有二十余省份陸續(xù)推出了護(hù)理假制度，護(hù)理假設(shè)定了父母患病住院這一前置條件，假期時(shí)長(zhǎng)從五天至二十天不等。其中，山西、福建等十余省份明確提出員工休護(hù)理假期間，工資福利待遇不變。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、中國(guó)新就業(yè)形態(tài)研究中心主任張成剛表示，一方面，在老齡化程度不斷加深的背景下，老年人的就醫(yī)需求量不斷增加。其中高齡或失能、半失能老人就醫(yī)時(shí)，更需要有人陪護(hù)；另一方面，目前公共陪護(hù)服務(wù)力量不足，市場(chǎng)化陪護(hù)質(zhì)量參差不齊。因此，護(hù)理假的制定與推廣非常有必要。

只是，多方研究者都不約而同地提到較少企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行這項(xiàng)制度，員工也較少申請(qǐng)護(hù)理假，這也讓護(hù)理假流于形式。上海保華律師事務(wù)所合伙人楊杰表示，因護(hù)理假而發(fā)生的勞動(dòng)爭(zhēng)議案例數(shù)量占整體勞動(dòng)爭(zhēng)議數(shù)量的比例非常低。當(dāng)父母生病住院時(shí)，更多人會(huì)選擇休年假或事假去照顧。

張成剛表示，當(dāng)前勞動(dòng)者中相當(dāng)一部分為獨(dú)生子女，他們?cè)谄胶夤ぷ骱图彝ド厦媾R著巨大的壓力，因此護(hù)理假的必要性也在逐步上升。但是，護(hù)理假的推行要盡可能避免“政府請(qǐng)客，企業(yè)買單”的情況。如何平衡個(gè)人、企業(yè)以及勞動(dòng)者的權(quán)益，讓護(hù)理假能更好地執(zhí)行落地，仍需政策的進(jìn)一步完善。

多省熱推，但落地難

護(hù)理假是一項(xiàng)新興的假期制度。

2016年5月，《河南省人口與計(jì)劃生育條例》最早提出獨(dú)生子女的父母年齡達(dá)到60歲并住院時(shí)，子女可每年累計(jì)申請(qǐng)最多二十天的護(hù)理假。

2021年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》（下稱《決定》）提出，探索設(shè)立獨(dú)生子女父母護(hù)理假制度。

隨后一年，十余個(gè)省份提出設(shè)立護(hù)理假。

截至目前，共計(jì)二十余省份推出護(hù)理假制度。其中，河南等十四省份的護(hù)理假僅面向獨(dú)生子女；四川等十一省則針對(duì)獨(dú)生子女、非獨(dú)生子女推出了不同假期長(zhǎng)度的護(hù)理假；山西、廣東兩省未區(qū)別對(duì)待。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)統(tǒng)計(jì)顯示，針對(duì)獨(dú)生子女，八省提出了最多二十天的護(hù)理假，十二省提出最多十五天的護(hù)理假。

（圖片來源：經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)根據(jù)各省政策整理）

但在護(hù)理假政策熱的同時(shí)，其落地難的狀況也值得關(guān)注。

楊杰發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中很少有勞動(dòng)者主動(dòng)就護(hù)理假申請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁。“究其原因，一方面，部分勞動(dòng)者并不了解護(hù)理假制度；另一方面，勞動(dòng)者在休假時(shí)會(huì)有顧慮，他們更關(guān)注休病假、年假等，護(hù)理假在請(qǐng)假的優(yōu)先級(jí)中往往靠后。”

西安市在發(fā)布的《辦法》中提到，人社行政執(zhí)法部門應(yīng)做好監(jiān)管，勞動(dòng)者權(quán)益受到侵害時(shí)，有渠道反映、投訴。用人單位不支付子女護(hù)理期間應(yīng)享有的工資福利待遇的，由人社部門責(zé)令限期給付，拒不執(zhí)行的，根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。

張成剛說，各地政府部門也很少強(qiáng)制要求企業(yè)執(zhí)行護(hù)理假制度，更多是引導(dǎo)企業(yè)具備護(hù)理假意識(shí)。“這相當(dāng)于政府部門將休護(hù)理假的權(quán)利交給勞動(dòng)者，讓勞動(dòng)者和企業(yè)進(jìn)行博弈。如果勞動(dòng)者博弈力量較大，企業(yè)就必須執(zhí)行護(hù)理假制度；如果勞動(dòng)者放棄這項(xiàng)權(quán)利，政府部門也不會(huì)主動(dòng)追究企業(yè)是否執(zhí)行護(hù)理假。”

楊杰表示，相較于推行護(hù)理假，人社部門需要更全面地考量就業(yè)、工資拖欠、社保繳納等問題。以年休假制度為例，1995年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》正式確立了帶薪年休假制度，但直到2008年《職工帶薪年休假條例》開始實(shí)施，年休假制度才逐步落實(shí)，至今年休假制度的實(shí)際落實(shí)情況也較為一般。在這樣的背景下，護(hù)理假這樣一項(xiàng)新興的假期制度肯定更難強(qiáng)制執(zhí)行。

“政府請(qǐng)客、企業(yè)買單”，成本該誰擔(dān)

楊杰表示，雖然《決定》針對(duì)優(yōu)化生育提出了多項(xiàng)舉措，但護(hù)理假是在各地推廣最快、最全面的舉措之一。深層次的原因是：多地在設(shè)立的“帶薪護(hù)理假”實(shí)際是由企業(yè)支付成本，而政府部門不需要承擔(dān)太多。

張成剛表示，任何假期的設(shè)定，都必須仔細(xì)考量社會(huì)收益和企業(yè)成本的平衡。如果是提供帶薪護(hù)理假，企業(yè)除了要支付員工工資，還需要額外協(xié)調(diào)人員接替相關(guān)工作，這也可能給企業(yè)帶來損失。推廣護(hù)理假，要盡可能避免“政府請(qǐng)客，企業(yè)買單”的情況。

張成剛說，目前企業(yè)尤其是中小微企業(yè)已面臨較大的經(jīng)營(yíng)壓力，如果讓企業(yè)承擔(dān)員工休護(hù)理假的所有成本，企業(yè)必然會(huì)面臨更大的經(jīng)營(yíng)壓力。

此前有專家曾呼吁通過定向提供額外補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠的方式來降低企業(yè)成本負(fù)擔(dān)，進(jìn)而鼓勵(lì)企業(yè)推行護(hù)理假。張成剛表示，這樣的制度設(shè)計(jì)會(huì)涉及群體公平問題。“比如目前也推行了孕期、產(chǎn)期和哺乳期休假的制度，但并不會(huì)因某個(gè)企業(yè)雇傭更多女員工，就給予企業(yè)額外補(bǔ)貼。”

中國(guó)老年學(xué)和老年醫(yī)學(xué)學(xué)會(huì)社區(qū)居家養(yǎng)老分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)鄭志剛表示：“短期看，護(hù)理假的執(zhí)行可能會(huì)帶來企業(yè)成本的增加。但如果算宏觀層面的賬，即護(hù)理假在社會(huì)層面產(chǎn)生的價(jià)值超過企業(yè)層面的成本損失，那么護(hù)理假就應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行?，F(xiàn)代社會(huì)‘以人為本’，需要滿足人的特定需求。”

鄭志剛說，一方面，在老齡化程度不斷加深且家庭少子化的背景下，護(hù)理假的推行與完善十分必要；另一方面，護(hù)理假只是居家養(yǎng)老服務(wù)體系的一部分，為保障老人的養(yǎng)老、醫(yī)療、陪護(hù)需求，其他政策體系也需要完善。

楊杰認(rèn)為未來需要形成護(hù)理假成本的多方共擔(dān)機(jī)制。他表示，贍養(yǎng)照顧老人為子女的法定義務(wù)，國(guó)家也應(yīng)通過社會(huì)保障制度為老人的養(yǎng)老、就醫(yī)提供保障。當(dāng)前企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本并不低，如果強(qiáng)制執(zhí)行護(hù)理假，相當(dāng)于要求企業(yè)承擔(dān)本屬于子女和社會(huì)的責(zé)任。但實(shí)施護(hù)理假是社會(huì)發(fā)展尤其是老齡化社會(huì)的內(nèi)在需求，未來可以探索建立如生育保險(xiǎn)一樣的制度，從而讓個(gè)人與社會(huì)來共同承擔(dān)護(hù)理假的成本，這樣既有利于家庭照料，也有利于減輕企業(yè)壓力。

張成剛表示，護(hù)理假標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步完善。例如需要依據(jù)老年人的年齡、疾病狀態(tài)以及需要的陪護(hù)等級(jí)等因素，來決定護(hù)理假的長(zhǎng)度，從而讓真正有需求的人能規(guī)范地休護(hù)理假。此外，因國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)龐大且復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，由各地探索和執(zhí)行護(hù)理假制度更具可行性。

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