（原標題：專項債收儲存量閑置土地 這么近那么遠）

劉卓是一家民營房企某中部二線城市公司的負責人，由于這家民營房企主體已經(jīng)爆雷，劉卓負責的城市項目的開發(fā)和銷售均受到不同程度的影響，未開發(fā)的土地無法動工，已開發(fā)的項目賣不動。

如何盤活存量資產(chǎn)一直是他的重點工作之一。

2024年11月7日，自然資源部下發(fā)《關于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（下稱“通知”），鼓勵地方政府發(fā)行專項債收儲存量閑置土地。

通知下發(fā)時，劉卓正與當?shù)卣⒄勔粋€爛尾房地產(chǎn)項目的回購，這個項目簽約后，劉卓試探性地詢問對方是否有意收購他們公司旗下的一幅閑置土地，對方表示，可以商談。

用專項債收儲土地的政策早已存在。2015年，財政部試點發(fā)行土地儲備專項債，用于土地儲備、前期開發(fā)整理等相關工作，并要求以“專項債對應的土地出讓收益”作為償債資金來源。閑置土地是地方政府常規(guī)土地儲備的重要來源之一。

2024年12月下旬，劉卓開始和當?shù)卣⒄劵刭彺媪客恋厥乱?，由于對方提出的條件苛刻，而且報價低于預期，談判很快就結束了。劉卓意識到，運用專項債收儲存量閑置土地并沒有想象中那么容易。

中部某地級市土地儲備中心負責人王飛告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)，由于當前土地市場冷淡，運用專項債收儲存量閑置土地，既要考慮如何收儲，也要考慮收儲后如何消化。如果收儲的土地無法消化，只是徒增政府債務。

收儲

2024年11月，王飛所在的土地儲備中心收到通知后，對外發(fā)布了征集專項債收儲存量閑置土地的公告。王飛說，公開征集的目的有兩個：一是摸底多少企業(yè)有退地需求；二是就實施細則征求企業(yè)意見。

王飛所在的城市要求申報的存量閑置土地符合以下條件之一：第一，無力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應未動工的住宅和商服用地；第二，流拍兩次及以上的法拍土地；第三，因低效用地再開發(fā)或基礎設施建設等需要回收的土地；第四，已動工地塊中規(guī)劃可分割暫未建設的部分；第五，其他符合規(guī)定的土地。

用專項債收儲的存量閑置用地還須同時滿足兩個條件：第一，2024年二季度前出讓；第二，已經(jīng)納入土地市場動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)存量閑置土地清單。

房企申報存量閑置土地時，標明土地的權利人、位置、用途、電子監(jiān)管號、土地面積、拿地價及其他投入成本。同一家房企申報多幅土地，需按地塊單獨申報，不能多個地塊合并申報。

公開征集存量閑置土地以來，王飛已經(jīng)接收到10多宗地塊的報名信息，經(jīng)過初步審查，剔除了不符合收儲要求的地塊。目前正在向申報企業(yè)了解信息，包括地塊閑置的原因、企業(yè)資金流動性及期望價格等。

信息收集完成后，王飛所在的土地儲備中心將根據(jù)企業(yè)意愿、市場需求、地塊條件等因素，委托備案的土地評估機構擬定收儲的基礎價格，形成一份土地儲備計劃，上報市級政府。

市級政府將根據(jù)市場形勢、合同履約情況等，通過集體決策確定專項債收儲存量閑置土地的基礎價格及下調(diào)幅度，并與財政部門溝通，結合當?shù)貙ｍ梻l(fā)行計劃確定土儲專項債的發(fā)行額度。

收儲方案和實施細則確定后，由土地儲備中心出面與土地權利人協(xié)商具體收儲價格；雙方協(xié)商一致后，對外公示；公示期結束后，如果沒有收到異議，報市級政府批準確認收儲；收儲金額由當?shù)刎斦块T支付給土地權利人。

不同省份、不同城市實施專項債收儲存量閑置土地的細則不完全相同。某西部城市自然資源部門的一位人士告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)，收到通知后，他所在城市對全市存量閑置土地進行全面盤點，并制定了三種方案。

第一是無償收回，因土地權利人自身原因造成未動工開發(fā)滿兩年的土地，根據(jù)《閑置土地處置辦法》無償收回；第二是協(xié)商收回，其他原因造成的閑置土地，通過土地置換、變更用途、調(diào)整容積率等非貨幣方式收回；第三是運用專項債收購。

劉卓說，他所在的城市已經(jīng)制定了專項債收儲存量閑置土地細則，當?shù)赝恋貎渲行木拖嚓P實施條款分別與房企進行了交流。由于房企的積極性不高，目前還沒有正式對外發(fā)布。

華北地區(qū)一位省級自然資源部門的人士告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)，土地儲備主要有增量和存量兩大來源，原來主要以增量為主，即將非建設用地收儲為建設用地；近年來，隨著房地產(chǎn)市場回歸常態(tài)，土地市場冷淡，土地儲備來源逐步轉(zhuǎn)向存量，如城中村改造、舊城改造、盤活閑置和低效土地等。

難題

劉卓所在城市的土地儲備中心要求計劃收儲的存量閑置土地必須具備兩個條件。

第一，房企手中的存量閑置土地沒有任何質(zhì)押、抵押等情況，如有則需要由房企自行解押，土地儲備中心只接受凈地交付。目前當?shù)剡€沒有相應的配套金融服務。

劉卓說，通常情況下，房企拿地取得國有土地使用證后，將土地抵押給銀行獲取開發(fā)貸，即便沒有動工的項目，也會將土地抵押給金融機構獲得融資，房企手中很少有閑置的凈地。

在這種情況下，已經(jīng)出險的民營房企很難籌集到足夠的資金解押土地；資金實力較為雄厚的央企和地方國企，可以通過調(diào)配資金來解押土地，從而實現(xiàn)土地變現(xiàn)的目的。所以劉卓認為政策對未出險的房企更有利。

在劉卓看來，專項債收儲存量閑置土地的政策想要真正惠及出險民企，需要有配套的金融服務政策。

第二，收儲存量閑置土地按照當前市場價評估。

劉卓介紹，當?shù)赝恋貎渲行陌凑债斍暗耐恋貎r值評估，并在評估基礎上打折作為收儲價格，通常報價是評估價的7折左右。開發(fā)商普遍無法接受這一價格，因為所得的資金不足以覆蓋土地現(xiàn)有的融資。

運用專項債收儲存量閑置用地面臨的另一個難題是，地方政府如何消化收儲來的土地。

上述西部城市自然部門人士說，他所在城市之所以將非現(xiàn)金收回作為主要手段，一方面是因為當?shù)匕l(fā)債較為困難，有限的專項債額度要優(yōu)先用于其他領域；另一方面是因為當?shù)叵恋氐哪芰τ邢蕖?/p>

根據(jù)通知，運用專項債收儲存量閑置土地，再次出讓原則上不用于商品房建設。也就是說，專項債收儲的存量閑置土地，要么用于基礎設施或公共設施建設，要么用于保障房（包括人才公寓）建設。

王飛說，專項債收儲存量閑置土地的價值是讓資金能夠流動起來，即地方政府通過發(fā)行專項債收儲存量閑置土地，通過再次出讓土地收回資金，用來償還專項債的本金和利息。

在王飛看來，監(jiān)管不鼓勵專項債收儲的土地用于商品房建設，未來這類土地大部分將用于保障房建設。如果用于保障房建設，土地價格不宜太高；但如果收儲價格太低，房企又不愿意。

王飛說，即便二次出讓可以用于商品房建設，按照當前的市場形勢，通過市場消化也非易事，“如果房子好賣，土地也就不會閑置了”。

經(jīng)驗

2024年下半年，已經(jīng)有部分城市開始嘗試發(fā)行專項債收儲存量閑置土地。

此前，武漢方面曾對外宣布，計劃發(fā)行26.3億元專項債用于收儲武昌濱江商務區(qū)等六幅存量閑置土地。這些收儲的土地預計可以實現(xiàn)土地出讓金500億元，剔除相關成本后，預計獲得可支配償債收益405億元。

2024年12月13日，華僑城以24.2億元競得武漢洪山區(qū)149號住宅用地。該地塊為武漢上述六幅存量閑置土地之一，原為華僑城歡樂天際項目的未開發(fā)部分，由于商服用地比例較大，華僑城無力開發(fā)，政府進行了收儲再出讓。

最終因其他房企參與競拍的積極性不高，華僑城以低價重新獲得了149號地塊。

廣州也是收儲存量閑置土地較為積極的城市。

2024年12月17日，廣州南站商務區(qū)三幅住宅用地被萬科以28.8億元的底價競得。這三幅住宅用地原本是萬科名下的公寓用地，因萬科無力開發(fā)被政府作為閑置用地收儲。

最終，萬科再次以底價獲得三幅住宅用地的使用權。

無論是華僑城的武漢地塊，還是萬科的廣州地塊，被政府收儲后，最終又回到了原企業(yè)的名下。在沒有大幅增加土地成本的情況下，華僑城武漢地塊增加了住宅用地比例，萬科廣州地塊則全部變?yōu)樽≌玫亍?/p>

2024年8月至11月，越秀地產(chǎn)名下的三幅土地被收儲，收儲金額為135億元。越秀地產(chǎn)沒有參與這些地塊的二次出讓，未來越秀地產(chǎn)在廣州拿地所需的土地出讓金，將從135億元中扣除。

熟悉情況的房企人士告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)，在廣州收儲萬科地塊和武漢收儲華僑城地塊的過程中，一旦地塊二次出讓時無人參拍或競價，被收儲地塊的企業(yè)須兜底拿地。

王飛說，一二城市的房地產(chǎn)市場還有一定規(guī)模的成交，商辦用地調(diào)整為住宅用地可以讓地塊獲得解套的機會。而他所在的城市由于房地產(chǎn)市場交易規(guī)模較小，即便將商辦用地調(diào)整為住宅用地，還是難以解套。

在他看來，不同城市的現(xiàn)實情況不同，面臨的困難也不同，專項債收儲存量閑置土地政策要根據(jù)自身實際情況制定方案和實施細則。

（應受訪者要求，劉卓、王飛均為化名）

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