（原標(biāo)題：專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地 這么近那么遠(yuǎn)）

劉卓是一家民營房企某中部二線城市公司的負(fù)責(zé)人，由于這家民營房企主體已經(jīng)爆雷，劉卓負(fù)責(zé)的城市項(xiàng)目的開發(fā)和銷售均受到不同程度的影響，未開發(fā)的土地?zé)o法動(dòng)工，已開發(fā)的項(xiàng)目賣不動(dòng)。

如何盤活存量資產(chǎn)一直是他的重點(diǎn)工作之一。

2024年11月7日，自然資源部下發(fā)《關(guān)于運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（下稱“通知”），鼓勵(lì)地方政府發(fā)行專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地。

通知下發(fā)時(shí)，劉卓正與當(dāng)?shù)卣⒄勔粋€(gè)爛尾房地產(chǎn)項(xiàng)目的回購，這個(gè)項(xiàng)目簽約后，劉卓試探性地詢問對(duì)方是否有意收購他們公司旗下的一幅閑置土地，對(duì)方表示，可以商談。

用專項(xiàng)債收儲(chǔ)土地的政策早已存在。2015年，財(cái)政部試點(diǎn)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債，用于土地儲(chǔ)備、前期開發(fā)整理等相關(guān)工作，并要求以“專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)的土地出讓收益”作為償債資金來源。閑置土地是地方政府常規(guī)土地儲(chǔ)備的重要來源之一。

2024年12月下旬，劉卓開始和當(dāng)?shù)卣⒄劵刭彺媪客恋厥乱耍捎趯?duì)方提出的條件苛刻，而且報(bào)價(jià)低于預(yù)期，談判很快就結(jié)束了。劉卓意識(shí)到，運(yùn)用專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地并沒有想象中那么容易。

中部某地級(jí)市土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)人王飛告訴經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，由于當(dāng)前土地市場冷淡，運(yùn)用專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地，既要考慮如何收儲(chǔ)，也要考慮收儲(chǔ)后如何消化。如果收儲(chǔ)的土地?zé)o法消化，只是徒增政府債務(wù)。

收儲(chǔ)

2024年11月，王飛所在的土地儲(chǔ)備中心收到通知后，對(duì)外發(fā)布了征集專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地的公告。王飛說，公開征集的目的有兩個(gè)：一是摸底多少企業(yè)有退地需求；二是就實(shí)施細(xì)則征求企業(yè)意見。

王飛所在的城市要求申報(bào)的存量閑置土地符合以下條件之一：第一，無力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應(yīng)未動(dòng)工的住宅和商服用地；第二，流拍兩次及以上的法拍土地；第三，因低效用地再開發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要回收的土地；第四，已動(dòng)工地塊中規(guī)劃可分割暫未建設(shè)的部分；第五，其他符合規(guī)定的土地。

用專項(xiàng)債收儲(chǔ)的存量閑置用地還須同時(shí)滿足兩個(gè)條件：第一，2024年二季度前出讓；第二，已經(jīng)納入土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)存量閑置土地清單。

房企申報(bào)存量閑置土地時(shí)，標(biāo)明土地的權(quán)利人、位置、用途、電子監(jiān)管號(hào)、土地面積、拿地價(jià)及其他投入成本。同一家房企申報(bào)多幅土地，需按地塊單獨(dú)申報(bào)，不能多個(gè)地塊合并申報(bào)。

公開征集存量閑置土地以來，王飛已經(jīng)接收到10多宗地塊的報(bào)名信息，經(jīng)過初步審查，剔除了不符合收儲(chǔ)要求的地塊。目前正在向申報(bào)企業(yè)了解信息，包括地塊閑置的原因、企業(yè)資金流動(dòng)性及期望價(jià)格等。

信息收集完成后，王飛所在的土地儲(chǔ)備中心將根據(jù)企業(yè)意愿、市場需求、地塊條件等因素，委托備案的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)擬定收儲(chǔ)的基礎(chǔ)價(jià)格，形成一份土地儲(chǔ)備計(jì)劃，上報(bào)市級(jí)政府。

市級(jí)政府將根據(jù)市場形勢、合同履約情況等，通過集體決策確定專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地的基礎(chǔ)價(jià)格及下調(diào)幅度，并與財(cái)政部門溝通，結(jié)合當(dāng)?shù)貙ｍ?xiàng)債發(fā)行計(jì)劃確定土儲(chǔ)專項(xiàng)債的發(fā)行額度。

收儲(chǔ)方案和實(shí)施細(xì)則確定后，由土地儲(chǔ)備中心出面與土地權(quán)利人協(xié)商具體收儲(chǔ)價(jià)格；雙方協(xié)商一致后，對(duì)外公示；公示期結(jié)束后，如果沒有收到異議，報(bào)市級(jí)政府批準(zhǔn)確認(rèn)收儲(chǔ)；收儲(chǔ)金額由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門支付給土地權(quán)利人。

不同省份、不同城市實(shí)施專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地的細(xì)則不完全相同。某西部城市自然資源部門的一位人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，收到通知后，他所在城市對(duì)全市存量閑置土地進(jìn)行全面盤點(diǎn)，并制定了三種方案。

第一是無償收回，因土地權(quán)利人自身原因造成未動(dòng)工開發(fā)滿兩年的土地，根據(jù)《閑置土地處置辦法》無償收回；第二是協(xié)商收回，其他原因造成的閑置土地，通過土地置換、變更用途、調(diào)整容積率等非貨幣方式收回；第三是運(yùn)用專項(xiàng)債收購。

劉卓說，他所在的城市已經(jīng)制定了專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地細(xì)則，當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備中心就相關(guān)實(shí)施條款分別與房企進(jìn)行了交流。由于房企的積極性不高，目前還沒有正式對(duì)外發(fā)布。

華北地區(qū)一位省級(jí)自然資源部門的人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，土地儲(chǔ)備主要有增量和存量兩大來源，原來主要以增量為主，即將非建設(shè)用地收儲(chǔ)為建設(shè)用地；近年來，隨著房地產(chǎn)市場回歸常態(tài)，土地市場冷淡，土地儲(chǔ)備來源逐步轉(zhuǎn)向存量，如城中村改造、舊城改造、盤活閑置和低效土地等。

難題

劉卓所在城市的土地儲(chǔ)備中心要求計(jì)劃收儲(chǔ)的存量閑置土地必須具備兩個(gè)條件。

第一，房企手中的存量閑置土地沒有任何質(zhì)押、抵押等情況，如有則需要由房企自行解押，土地儲(chǔ)備中心只接受凈地交付。目前當(dāng)?shù)剡€沒有相應(yīng)的配套金融服務(wù)。

劉卓說，通常情況下，房企拿地取得國有土地使用證后，將土地抵押給銀行獲取開發(fā)貸，即便沒有動(dòng)工的項(xiàng)目，也會(huì)將土地抵押給金融機(jī)構(gòu)獲得融資，房企手中很少有閑置的凈地。

在這種情況下，已經(jīng)出險(xiǎn)的民營房企很難籌集到足夠的資金解押土地；資金實(shí)力較為雄厚的央企和地方國企，可以通過調(diào)配資金來解押土地，從而實(shí)現(xiàn)土地變現(xiàn)的目的。所以劉卓認(rèn)為政策對(duì)未出險(xiǎn)的房企更有利。

在劉卓看來，專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地的政策想要真正惠及出險(xiǎn)民企，需要有配套的金融服務(wù)政策。

第二，收儲(chǔ)存量閑置土地按照當(dāng)前市場價(jià)評(píng)估。

劉卓介紹，當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備中心按照當(dāng)前的土地價(jià)值評(píng)估，并在評(píng)估基礎(chǔ)上打折作為收儲(chǔ)價(jià)格，通常報(bào)價(jià)是評(píng)估價(jià)的7折左右。開發(fā)商普遍無法接受這一價(jià)格，因?yàn)樗玫馁Y金不足以覆蓋土地現(xiàn)有的融資。

運(yùn)用專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置用地面臨的另一個(gè)難題是，地方政府如何消化收儲(chǔ)來的土地。

上述西部城市自然部門人士說，他所在城市之所以將非現(xiàn)金收回作為主要手段，一方面是因?yàn)楫?dāng)?shù)匕l(fā)債較為困難，有限的專項(xiàng)債額度要優(yōu)先用于其他領(lǐng)域；另一方面是因?yàn)楫?dāng)?shù)叵恋氐哪芰τ邢蕖?/p>

根據(jù)通知，運(yùn)用專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地，再次出讓原則上不用于商品房建設(shè)。也就是說，專項(xiàng)債收儲(chǔ)的存量閑置土地，要么用于基礎(chǔ)設(shè)施或公共設(shè)施建設(shè)，要么用于保障房（包括人才公寓）建設(shè)。

王飛說，專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地的價(jià)值是讓資金能夠流動(dòng)起來，即地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地，通過再次出讓土地收回資金，用來償還專項(xiàng)債的本金和利息。

在王飛看來，監(jiān)管不鼓勵(lì)專項(xiàng)債收儲(chǔ)的土地用于商品房建設(shè)，未來這類土地大部分將用于保障房建設(shè)。如果用于保障房建設(shè)，土地價(jià)格不宜太高；但如果收儲(chǔ)價(jià)格太低，房企又不愿意。

王飛說，即便二次出讓可以用于商品房建設(shè)，按照當(dāng)前的市場形勢，通過市場消化也非易事，“如果房子好賣，土地也就不會(huì)閑置了”。

經(jīng)驗(yàn)

2024年下半年，已經(jīng)有部分城市開始嘗試發(fā)行專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地。

此前，武漢方面曾對(duì)外宣布，計(jì)劃發(fā)行26.3億元專項(xiàng)債用于收儲(chǔ)武昌濱江商務(wù)區(qū)等六幅存量閑置土地。這些收儲(chǔ)的土地預(yù)計(jì)可以實(shí)現(xiàn)土地出讓金500億元，剔除相關(guān)成本后，預(yù)計(jì)獲得可支配償債收益405億元。

2024年12月13日，華僑城以24.2億元競得武漢洪山區(qū)149號(hào)住宅用地。該地塊為武漢上述六幅存量閑置土地之一，原為華僑城歡樂天際項(xiàng)目的未開發(fā)部分，由于商服用地比例較大，華僑城無力開發(fā)，政府進(jìn)行了收儲(chǔ)再出讓。

最終因其他房企參與競拍的積極性不高，華僑城以低價(jià)重新獲得了149號(hào)地塊。

廣州也是收儲(chǔ)存量閑置土地較為積極的城市。

2024年12月17日，廣州南站商務(wù)區(qū)三幅住宅用地被萬科以28.8億元的底價(jià)競得。這三幅住宅用地原本是萬科名下的公寓用地，因萬科無力開發(fā)被政府作為閑置用地收儲(chǔ)。

最終，萬科再次以底價(jià)獲得三幅住宅用地的使用權(quán)。

無論是華僑城的武漢地塊，還是萬科的廣州地塊，被政府收儲(chǔ)后，最終又回到了原企業(yè)的名下。在沒有大幅增加土地成本的情況下，華僑城武漢地塊增加了住宅用地比例，萬科廣州地塊則全部變?yōu)樽≌玫亍?/p>

2024年8月至11月，越秀地產(chǎn)名下的三幅土地被收儲(chǔ)，收儲(chǔ)金額為135億元。越秀地產(chǎn)沒有參與這些地塊的二次出讓，未來越秀地產(chǎn)在廣州拿地所需的土地出讓金，將從135億元中扣除。

熟悉情況的房企人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，在廣州收儲(chǔ)萬科地塊和武漢收儲(chǔ)華僑城地塊的過程中，一旦地塊二次出讓時(shí)無人參拍或競價(jià)，被收儲(chǔ)地塊的企業(yè)須兜底拿地。

王飛說，一二城市的房地產(chǎn)市場還有一定規(guī)模的成交，商辦用地調(diào)整為住宅用地可以讓地塊獲得解套的機(jī)會(huì)。而他所在的城市由于房地產(chǎn)市場交易規(guī)模較小，即便將商辦用地調(diào)整為住宅用地，還是難以解套。

在他看來，不同城市的現(xiàn)實(shí)情況不同，面臨的困難也不同，專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量閑置土地政策要根據(jù)自身實(shí)際情況制定方案和實(shí)施細(xì)則。

（應(yīng)受訪者要求，劉卓、王飛均為化名）

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