（原標(biāo)題：拆解四萬(wàn)億非稅收入）

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2024年全國(guó)稅收收入174972億元，比上年下降3.4%，全國(guó)非稅收入44730億元，比上年增長(zhǎng)25.4%。

從單月看，2024年非稅收入增速在3月、6月、9月、12月等“考核”月份呈放量態(tài)勢(shì)。其中，12月非稅收入同比增長(zhǎng)93%。

從地區(qū)看，在已公布數(shù)據(jù)的省份中，吉林、山西、江蘇、內(nèi)蒙古、甘肅、浙江等省份表現(xiàn)出較高的增速。部分省份解釋稱，非稅收入增長(zhǎng)主要來(lái)自盤活國(guó)有資源、資產(chǎn)的相關(guān)收入。

應(yīng)該厘清，非稅收入與罰沒(méi)收入并不等同，在非稅收入中，罰沒(méi)收入占比有限。常見(jiàn)的非稅收入包括行政事業(yè)性收費(fèi)收入、政府性基金收入、罰沒(méi)收入、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國(guó)有資本收益等。

綜合數(shù)據(jù)以及專家觀點(diǎn)，2024年非稅收入大幅上漲的原因包括兩個(gè)方面：一是部分中央單位上繳的專項(xiàng)收益顯著增加，其中，中國(guó)煙草上繳的利稅占據(jù)了相當(dāng)大的比例，為非稅收入的增長(zhǎng)作出了重要貢獻(xiàn)。

二是資產(chǎn)盤活帶來(lái)的收入提升，通過(guò)有效管理和利用閑置或低效資產(chǎn)，地方政府實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)的增值和收入的增加。

山東大學(xué)稅務(wù)經(jīng)濟(jì)研究中心主任李華測(cè)算，上述兩項(xiàng)貢獻(xiàn)了接近24%的非稅收入增幅。

罰沒(méi)收入變化不構(gòu)成非稅收入增長(zhǎng)的主因，但并不意味著可以對(duì)非稅收入的增長(zhǎng)掉以輕心。非稅收入短期快速上升的另一大隱憂是：其中盤活國(guó)有資產(chǎn)帶來(lái)的收入存在空轉(zhuǎn)可能，地方有動(dòng)力通過(guò)做大非稅收入分母來(lái)降低負(fù)債率。

這意味著，非稅收入短時(shí)間快速上升可能會(huì)影響財(cái)政收入的質(zhì)量。

一位地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)人說(shuō)，當(dāng)前地方政府盤活資源或者資產(chǎn)，增加非稅收入的動(dòng)能較大，除去完成收入任務(wù)，也有降低當(dāng)?shù)刎?fù)債率的需求。負(fù)債率是當(dāng)?shù)刎?fù)債和一般公共預(yù)算收入的比值，提高非稅收入有利于做大分母，從而降低債務(wù)率。負(fù)債率過(guò)高的地區(qū)，不僅會(huì)引起金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)投資者的擔(dān)憂，也會(huì)影響當(dāng)?shù)匦姓賳T的升職，因此地方行政官員有動(dòng)力做大非稅收入。但這也意味著“財(cái)政空轉(zhuǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)。

2024年非稅收入大幅增長(zhǎng)

財(cái)政“四本賬”中，最主要的是一般公共預(yù)算收入。該收入由稅收收入和非稅收入組成。

由財(cái)政部制定的《2024政府收支分類科目》一書中提及，非稅收入是反映各級(jí)政府及其所屬部門和單位依法利用行政權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)征收、收取、提取、募集的除稅收和政府債務(wù)收入以外的財(cái)政收入。上述書中提及，非稅收入科目分一般公共預(yù)算收入科目、政府性基金收入預(yù)算科目、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入科目?！?024政府收支分類科目》提及，一般公共預(yù)算收入科目中包含專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒(méi)收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、捐贈(zèng)收入、政府住房基金收入。專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒(méi)收入是此前非稅收入引起較多關(guān)注的原因。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入主要是反映各級(jí)人民政府及其部門、機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)（即一級(jí)企業(yè)）上繳的國(guó)有資本收益。比如中國(guó)人民銀行上繳收入、金融企業(yè)上繳利潤(rùn)收入、煙草企業(yè)上繳專項(xiàng)收入等。

與稅收收入相比，非稅收入的科目豐富，征收靈活。因此，在稅收收入和其他收入下降時(shí)，挖潛非稅收入是實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡的一種方式。比如，2023年稅收收入增長(zhǎng)同比增長(zhǎng)8.7%，增幅較高，非稅收入就同比下降3.7%。

2024年，多地稅收收入增長(zhǎng)緩慢，土地出讓收入大幅下降，地方政府需要挖潛非稅收入以彌補(bǔ)支出缺口。一位地方政府人士介紹，一些地區(qū)會(huì)通過(guò)層層下達(dá)指標(biāo)，將指標(biāo)和部門績(jī)效掛鉤的方式，來(lái)增加非稅收入。

2024年非稅收入同比增長(zhǎng)25.4%。其中，3月、6月、9月、12月非稅收入數(shù)據(jù)的變化較大（見(jiàn)圖一）。這是因?yàn)檫@幾個(gè)月收入屬于季度和半年節(jié)點(diǎn)，節(jié)點(diǎn)上相關(guān)行政單位需要進(jìn)行季度、半年、全年的考核，其中財(cái)政收入也是考核指標(biāo)之一。

增長(zhǎng)來(lái)自哪里

與稅收收入一樣，非稅收入也包括中央財(cái)政的非稅收入和地方財(cái)政的非稅收入。2024年中央和地方均有支撐非稅收入增長(zhǎng)的動(dòng)因。

李華說(shuō)，2024年非稅收入的增長(zhǎng)主要源自兩大方面：一是部分中央單位上繳的專項(xiàng)收益顯著增加；二是資產(chǎn)盤活收入。

首先來(lái)看部分中央單位上繳的專項(xiàng)收益。

非稅收入中包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入一項(xiàng)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入主要是反映各級(jí)人民政府及其部門、機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)（即一級(jí)企業(yè)）上繳的國(guó)有資本收益。比如中國(guó)人民銀行上繳收入、金融企業(yè)上繳利潤(rùn)收入、煙草企業(yè)上繳專項(xiàng)收入等。

2024年11月8日，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安在全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳舉行新聞發(fā)布會(huì)上表示，今年以來(lái)，受多種因素影響，中央和地方財(cái)政收入不及預(yù)期，對(duì)此，正在采取一系列措施，確保完成全年預(yù)算目標(biāo)任務(wù)。后兩個(gè)月……安排有關(guān)中央單位上繳一部分專項(xiàng)收益，補(bǔ)充中央財(cái)政收入。

李華說(shuō)，中國(guó)煙草上繳的利稅占據(jù)了相當(dāng)大的比例，為非稅收入的增長(zhǎng)作出了重要貢獻(xiàn)。

此前也曾經(jīng)實(shí)施過(guò)此類措施。2022年，按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神和政府工作報(bào)告的部署，為增強(qiáng)可用財(cái)力，中國(guó)人民銀行依法向中央財(cái)政上繳結(jié)存利潤(rùn)，總額超過(guò)1萬(wàn)億元，主要用于留抵退稅和增加對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，支持助企紓困、穩(wěn)就業(yè)保民生。

另一部分增長(zhǎng)因素來(lái)自各級(jí)政府盤活國(guó)有“三資”的收入。

2024年10月25日，財(cái)政部召開(kāi)2024年前三季度財(cái)政收支情況網(wǎng)上新聞發(fā)布會(huì)提到，一般公共預(yù)算非稅收入約3.13萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)13.5%，增長(zhǎng)主要原因是地方通過(guò)處置閑置資產(chǎn)等方式，加大資源、資產(chǎn)盤活力度，帶動(dòng)國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)，拉動(dòng)一般公共預(yù)算非稅收入增長(zhǎng)10.8個(gè)百分點(diǎn)。

地方非稅收入詳解

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)梳理了已經(jīng)披露數(shù)據(jù)的二十三個(gè)省份（見(jiàn)圖2）。二十三個(gè)省份2024年非稅收入總計(jì)2.29萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)15%左右。其中，僅吉林和山西兩省增速高于全國(guó)平均增速。此外，江蘇、新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、浙江等省份增速排名靠前。

多個(gè)省份在披露數(shù)據(jù)時(shí)，解釋了非稅收入增長(zhǎng)的原因。

2024年，吉林全省非稅收入509.3億元，同比增長(zhǎng)35.7%。其中，國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入277.1億元，增長(zhǎng)62.5%，比上年增加較多，主要是各地加大資源資產(chǎn)盤活力度增加收入；政府住房基金收入30.5億元，增長(zhǎng)41.6%，主要是自2024年1月1日起調(diào)整公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金計(jì)提政策，相應(yīng)增加收入。

江蘇省在解釋1—5月非稅收入增長(zhǎng)為何達(dá)到27%時(shí)，也曾表示主要是“各級(jí)多渠道盤活國(guó)有資源資產(chǎn)形成的收入，包括行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)出租、出借、處置收入以及市政公共資源有償使用收入等。非稅收入八成以上增量來(lái)自國(guó)有資源資產(chǎn)類非稅收入增長(zhǎng)?！?/p>

遠(yuǎn)東資信首席宏觀研究員張林對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，在一攬子化債方案提出之后，各地創(chuàng)造條件加快化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加之2024年當(dāng)年城投債到期規(guī)模較大，特別是重點(diǎn)化債地區(qū)加大了國(guó)有資源及國(guó)有資產(chǎn)的處置，用以籌集化債資金，從而增加了國(guó)有資源和資產(chǎn)的有償使用收入。

另一方面，從月度的一般公共預(yù)算收入同比增速來(lái)看，前8個(gè)月的當(dāng)月同比均為負(fù)增長(zhǎng)，同期政府性基金收入的累計(jì)同比跌幅亦在擴(kuò)大，這給地方政府帶來(lái)了較大的財(cái)政收支壓力，為了減輕后續(xù)的財(cái)政支出壓力，部分地區(qū)可能加大了非稅收入的征繳力度。

經(jīng)歷過(guò)大規(guī)模投資，各地形成了一批國(guó)有資產(chǎn)，包括交通、水利、公共設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等。2022年以來(lái)，圍繞盤活國(guó)有資產(chǎn)，多省在出臺(tái)相關(guān)政策之后，逐漸形成復(fù)雜多樣的盤活國(guó)有資產(chǎn)路徑。

罰沒(méi)收入以外的隱憂

非稅收入備受市場(chǎng)關(guān)注的原因之一在于其中的罰沒(méi)收入可能對(duì)地方營(yíng)商環(huán)節(jié)帶來(lái)的破壞。

李華說(shuō)，罰沒(méi)收入是政府部門在執(zhí)行法律法規(guī)過(guò)程中，對(duì)違法行為進(jìn)行處罰所取得的收入。它在一定程度上反映了政府部門對(duì)違法行為的打擊力度和執(zhí)法效果。然而，罰沒(méi)收入的增長(zhǎng)也帶來(lái)了一些問(wèn)題，如逐利執(zhí)法、以罰代管等現(xiàn)象，這些行為不僅損害了執(zhí)法部門的公信力，也會(huì)加重企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)。尤其是其增長(zhǎng)趨勢(shì)和某些違規(guī)現(xiàn)象引起了公眾的廣泛關(guān)注。

對(duì)于市場(chǎng)較為關(guān)注的罰沒(méi)收入，李華觀察到，2024年非稅收入中罰沒(méi)收入的增長(zhǎng)呈現(xiàn)出一定的波動(dòng)性。上半年，罰沒(méi)收入增長(zhǎng)迅速，但到了下半年則有所回落。盡管罰沒(méi)收入在非稅收入中的占比相對(duì)穩(wěn)定，但仍然觀察到年度間增長(zhǎng)速度、地區(qū)間增長(zhǎng)速度以及收入占比存在較大差異。

2024年，特別是2024年下半年，從中央至部委，出臺(tái)了多項(xiàng)針對(duì)違規(guī)異地執(zhí)法和趨利執(zhí)法的政策、法規(guī)。

張林說(shuō)，由于非稅收入細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)披露較為滯后，目前尚無(wú)法得知具體的增幅來(lái)源項(xiàng)目構(gòu)成，但從細(xì)分項(xiàng)目在非稅收入中的占比來(lái)看，國(guó)有資源和資產(chǎn)有償使用的占比較大，約占四成，罰沒(méi)收入約占一成?？紤]到2024年下半年的具體情況，或許化債背景下的國(guó)有資源和國(guó)有資產(chǎn)處置是主要來(lái)源，而不是罰沒(méi)收入。

盡管罰沒(méi)收入變化不構(gòu)成非稅收入上漲的主因，但非稅收入對(duì)財(cái)政收入質(zhì)量的影響仍值得關(guān)注。

在兩大動(dòng)因中，中央企業(yè)上繳具有臨時(shí)性，地方盤活國(guó)有資產(chǎn)的嘗試也存在良莠不齊的現(xiàn)象。

李華說(shuō)，需要關(guān)注非稅收入增長(zhǎng)的可持續(xù)性。資產(chǎn)盤活帶來(lái)的收入增加在一定程度上是有限度的，隨著后期可處置資產(chǎn)的減少，這一部分的增長(zhǎng)動(dòng)力可能會(huì)逐漸減弱。同時(shí)，專項(xiàng)收益的穩(wěn)定性也值得關(guān)注，其增長(zhǎng)可能受到多種因素的影響，包括市場(chǎng)環(huán)境、政策調(diào)整等。因此，我們需要綜合考慮各種因素，制定科學(xué)合理的非稅收入增長(zhǎng)策略，確保其能夠持續(xù)穩(wěn)定地為地方財(cái)政提供有力支持。

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